着力创新精准扶贫实施机制

《 农民日报 》（ 2017年05月27日   03 版）

    陈明星

    精准扶贫、精准脱贫，贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。当前，决胜全面小康、打赢脱贫攻坚战，已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。面对贫困人口多、贫困程度深、致贫原因复杂、发展能力弱、减贫成本高、脱贫难度大等严峻形势，以及在减贫路径、减贫政策、减贫治理等方面面临多重挑战，要顺应经济新形势和农业供给侧结构性改革的规律和趋势，积极创新精准扶贫长效机制，提高精准扶贫、精准脱贫的精准度和实效性。

    当前精准扶贫面临多重挑战

    一是结构性贫困倒逼减贫路径转变。纳克斯提出的针对区域层面的“贫困恶性循环理论”，事实上也同样适用于贫困户层面。在脱贫攻坚持续深入推进的背景下，未脱贫人口的致贫原因不仅仅在于生产资料或劳动力的匮乏、身体健康状况的不佳，还在于知识积累和社会资本积累等方面的严重不足，从而导致“因为贫困所以贫困”的结构性贫困恶性循环。这是对脱贫攻坚的深层挑战，迫切要求精准扶贫不仅要加强经济层面的帮扶，更要加强在教育、技能和思想观念等方面全方位个性化的帮扶，否则难以从根本上实现稳定脱贫。

    二是扶贫资源边际效益递减倒逼减贫政策创新。伴随着脱贫攻坚进入啃硬骨头的阶段，扶贫资源投入呈现边际效益递减的态势，对于农村基础设施、公共服务、产业发展等历史欠账，扶贫资源投入的成本大幅提高，脱贫攻坚正在走进高成本时代。这迫切需要进一步推进减贫政策创新，实现“政策对接无落差、政策衔接无缝隙、政策承接无障碍”，优化配置扶贫资源，寻求扶贫脱贫新路径新模式。

    三是资源环境压力加大倒逼减贫供给侧改革。贫困地区不仅普遍生态环境脆弱，而且面临资源环境压力日益加大的挑战，特别是雾霾天气、水污染、土壤污染、农村环境污染等问题日益突出，后备土地资源不足与产业扶贫需求的矛盾日趋突出。这些都迫切需要从扶贫投入侧入手，坚持扶贫开发与生态保护并重，通过扶贫投入结构优化来提高扶贫成效和质量，增强脱贫成效的稳定性和经济社会可持续发展能力。

    四是农民民主法治意识增强倒逼减贫治理方式变革。随着民主法治建设的不断深入，当前农民的民主意识、权利意识、法治意识、维权意识等普遍增强，在涉及农民切身利益的贫困人口识别、精准帮扶等问题上，逐渐懂得掌握和运用法律来争取自身权益。这就迫切需要减贫治理方式能够适应这一形势，不断优化减贫治理结构、提升减贫治理能力。

    积极创新精准扶贫长效机制

    脱贫攻坚不是为了一时摘帽，而是要实现稳定脱贫，从根本上解决脱贫之后的持续发展问题，因此，防止返贫和继续攻坚同样重要，要坚持短期脱贫与长远发展相结合，精准发力、精准施策，构建精准扶贫长效机制。

    （一）构建参与式横向动态精准扶贫机制

    精准识别是精准扶贫、精准脱贫的前提，这已成为上上下下方方面面的共识，但在具体执行中则在一定程度上存在“靶向疗法”的“脱靶”现象。而且，精准扶贫本身是要促使贫困人口精准脱贫，但由于一些贫困人口主观能动性不足，扶贫有时变异成了“扶懒”，一些地方大包大揽、包办代替的精准帮扶举措助长了其“等靠要”的心态。因此，要充分发挥贫困地区和贫困人口的主体作用，在精准识别、精准帮扶、精准规划、项目选择等方面，尊重实际、实事求是，构建自下而上的参与机制，有序引导其按照一定的方式和程序主动参与、实施、管理和监督，保障其知情权、发言权、决定权和监督权。同时，加强横向监督，强化公平、公开、公正，并建立贫困人口的动态调整和修正机制，完善精准帮扶举措的双向反馈机制，确保真扶贫、扶真贫、真脱贫，增强其参与感、获得感和公平正义感，从而调动其积极性、主动性和创造性，并增进社会和谐。

    （二）完善全方位个性化精准扶贫网络体系

    通过对精准扶贫、精准脱贫关键环节的精准把握，建立健全涵盖精准识别、精准帮扶、精准退出的全流程全方位个性化精准扶贫、精准脱贫网络体系，实现对精准扶贫、精准脱贫的精准督查、精准考评和精准管理。在精准识别环节，重点在推进参与式横向动态识别的基础上，对贫困人口是否具有脱贫能力进行再识别，对不具有脱贫能力的贫困人口，实行政策兜底保障；对具有脱贫能力的贫困人口，列入精准帮扶对象。在精准帮扶环节，强调在帮扶主体与帮扶对象双向互动的基础上，制定实施具有针对性的个性化“多维一体”帮扶方案，包括转移就业、产业扶持、易地搬迁、社会保障、特殊救助，交通扶贫、教育扶贫、卫生扶贫、水利扶贫、电力扶贫，以及村级集体经济培育、基层组织建设、基础设施（包括基本生产设施、公共服务设施）、文化扶贫和生态保护扶贫等。在精准退出环节，重点考察是否达到具有可持续性、具有一定自我发展能力的稳定脱贫标准。

    （三）科学构建扶贫资源投入评价监测机制

    精准投入是精准扶贫、精准脱贫的保障，但在实践中存在重脱贫攻坚进程、轻扶贫投入效率倾向，在开展财政扶贫资金绩效考评时，也只是重点考核评价扶贫项目实施成效及资金管理使用等，较少涉及对扶贫资金投入效率的考量。因此，要在关注脱贫成效的同时，高度重视扶贫资源使用效率，建立扶贫资源投入评价、统计及预警机制。一要建立健全扶贫投入评价体系，运用大数据平台，综合贫困区域发展基础、资源禀赋、发展需要与发展可能，构建区域扶贫投入评价指标体系，从总体上测算区域扶贫投入需求总量。二要建立健全扶贫投入统计体系，与专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫“三位一体”大扶贫格局相适应，构建统一、规范、简便、科学的区域扶贫投入统计指标体系，全面、真实、准确反映区域扶贫投入情况。三要建立健全扶贫投入监测体系，通过加强大数据、信息化管理，对扶贫资源投入的不足、适中、过量等状况，进行量化测算并及时评估预警，实现扶贫资源投入的动态监测、动态调控，在增进区际公平、同步建成全面小康的同时，确保扶贫资源精准投入、高效运转，切实提高扶贫资源投入的效率。

    （四）积极创新农业生态补偿扶贫模式

    目前，生态补偿扶贫已经纳入精准扶贫范畴，作为精准帮扶的一个重要途径。由于贫困地区也多集中于粮食主产区，因此可探索将农业生态补偿纳入生态补偿扶贫范畴，根据“谁受益、谁补偿”原则，完善农业生态补偿扶贫机制。加大对贫困地区的转移支付力度，支持重要水源地及具有生态服务价值的粮食主产区，建立以绿色生态为导向的农业资源保护、生态修复、环境治理补偿制度，对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民，给予一定补助。探索运用碳汇交易、绿色产品标识等市场化补偿方式，引导各类受益主体履行农业生态补偿责任。积极探索农业生态补偿的产业化扶贫途径，通过拓展农业功能，大力发展生态旅游、休闲农业、循环农业、生态农业、经济林果等产业，拓宽贫困群众增收渠道。

    （五）健全多元立体精准扶贫治理体系

    脱贫攻坚是一项综合性系统工程，不仅要关注扶贫的举措和进度，更要关注脱贫的成效和质量，因此，要加强对精准扶贫、精准脱贫的精准管理，坚持贫困扶持与减贫治理相结合。要在扎实推进精准扶贫、精准脱贫的基础上，适应信息化发展趋势，运用大数据等先进科技手段，构建扶贫资源传递系统，完善贫困动态监测机制。积极构建融合政府、社会、市场和贫困人口等主体，兼顾扶贫成效与扶贫效率的多元立体精准扶贫治理体系，切实提高精准扶贫、精准脱贫实效。着力完善扶贫治理制度体系，包括精准识别、精准帮扶、项目安排、资金使用、因村派人、措施到户等一整套扶贫政策和制度，尤其是各种政策和制度的衔接与配合，并推进扶贫法治化建设，推动相关扶贫实践从政策上升到法律层面乃至法治层面。着力创新扶贫治理方式方法，将各地经过实践检验行之有效的探索进行总结、提炼和提升，形成具有推广价值的扶贫治理方式、方法和模式。着力提高扶贫主体的治理能力，积极推进扶贫帮扶主体与帮扶对象的双向互动和深度对接，提高各类帮扶主体的帮扶效能，提升帮扶对象的承接能力，增进扶贫效率。积极加强基层组织和扶贫队伍建设，建立有效的利益诉求表达机制，提高推进精准扶贫及化解扶贫矛盾和问题的能力。

    （作者单位：河南省社会科学院）