探索村务监督的有效形式

《 农民日报 》（ 2017年12月08日   07 版）

    桂华

    近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，明确村务监督委员会的目标定位、组织形式和运行机制。建立健全村务监督委员会是推进全面从严治党向基层的延伸，本质是增强村民自治活力，重点是加强对农村基层小微权力的监督。在村支部委员会和村民委员会之外增设村务监督委员会，对村级治理组织形式作出重大调整，这对农村基层治理状况会产生显著影响。

    2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过修订《村民委员会组织法》，确认村务监督委员会在村民自治上的法律地位。在此之前，浙江省部分地区在基层实践中自发探索出建立村务监督委员会的做法，在开展村民民主理财和实施监督村务公开等方面积累了一定经验。村务监督委员会的雏形最先出现在浙江地区，与当地独特的经济社会条件有关。浙江属于东部沿海经济发达地区，工业化和城镇化走在全国农村前列，土地资本化程度高，集体经济相对发达。当地农村基层治理除了要做好公共服务和落实国家政策之外，还存在着集体经济管理和集体收益分配等问题。村级控制的资源量越多，村级权力的“含金量”越大，因此而发生权力不规范行使行为变成诱发基层治理矛盾的导火索，农村很多信访问题都与村干部滥用权力现象有关。在村“两委”之外单独组建村务监督委员会的初衷是，扩大民主管理范围和增强民主监督力度。

    税费改革之后，全国农村的基层治理形势发生巨大转型，不仅东部沿海地区的加速城镇化进程带来农村资源资产的升值和集体经济收入增加，而且广大中西部地区农村也承接大量的国家资源输入。目前，国家每年投入的“三农”财政支出超过万亿元。无论是在东部沿海经济发达地区，还是在中西部一般农业型地区，提高资源输入效率、规范资源的分配和使用过程，都是改善农村基层治理工作的重点问题。村级权力处于整个国家治理体系中的最末端，在巨大的资源输入背景下，村级小微权力并不“微小”，它构成对接国家与农民的桥梁纽带。近年来，部分地区出现“小官巨腐”现象，国家投入的惠农资金和农村集体所控制的资产是引发权力寻租的重灾区。规范最末端的村级权力行使，打通资源投入的“最后一公里”环节，成为提升国家基层治理能力的关键。

    针对村级权力行使问题，全国不同地区已经做出不少有益的探索，包括从程序上规范权力行使的“4+2”工作法，建立农村资产资源公共管理和公开交易平台，推行“村账镇管”制度和建立村级权力清单等。村务监督委员会属于监督村级权力的民主形式，依靠的是自下而上的群众参与，村务监督委员会与其他制度形式共同构成村级权力监督体系。在全国推广建立村务监督委员会的过程中，需要注意以下三个方面。

    一是要加强党的领导。设置村务监督委员会后，村级组织从过去的“两委”变成“三委”，按照“意见”的要求，村务监督委员会主任原则上不由村党组织书记兼任，这意味着村级权力架构更加复杂。在传统的村级治理中，“两委”矛盾在很多地区和村庄中不同程度存在，对此不少省份逐步推行村书记、村主任“一肩挑”做法，通过简化权力架构来减少“两委”意见不统一所带来的问题。增设村务监督委员会在扩大村级权力制衡的同时，要研究如何降低运行成本问题。解决问题的关键是加强党的领导，提倡并支持由支部成员或是党员担任村监委主任，提升村务监督委员会的政治素养和业务能力，避免单纯形式民主带来的治理低效。

    二是组织形式上要因地制宜。与东部沿海经济发达地区相比，中西部农村主要以专项资金的方式获得国家的资源输入，村级可支配的资金较少，村务监督的重点是参与监管惠农项目落地实施。在中西部农业型地区村庄，不仅日常性的村务监督工作较少，而且维持村级运转的财政转移支付也较少，因此，在这类地区，如何建立村务监督委员会组织形式，需要因地制宜、结合实际。东部沿海部分地区的村级集体收入高达数千万元甚至超过亿元，村级事务繁多，这类村庄的村务监督委员会的人员多一些，有必要且具备条件。需要结合当地农村的实际需要和实际条件，合理构建村务监督委员会的组织形式。

    三是规范权力行使的同时还要激发村级治理活力。村务监督委员会在村级治理中具备知情权、质询权、审核权和建议权，其工作职责是对村务、财务管理等情况进行监督，受理和收集村民有关意见建议。在整个村级治理定位中，公共事务决议决策主要是由村“两委”完成，村务监督委员会发挥平时收集民情民意、事前参与建议和事后监督审核的职能，要避免权责不清引发工作上的相互“掣肘”。总之，要厘清各自权力边界，形成各负其责、分工协作、共同维护发展村民福祉的良好局面。

    （作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）